comprendre les enjeux du vote, le calendrier à respecter et les scénarios possibles

La préparation du budget pour l’année 2025 reste suspendue dans l’attente de la formation du nouveau gouvernement de Michel Barnier, qui aura pour tâche de reprendre le projet laissé par les ministres démissionnaires, avant de transmettre le projet de loi au Parlement. Le circuit d’examen de ce texte majeur accuse toutefois plusieurs semaines de retard sur le calendrier habituel, ce qui obligerait le Haut Conseil des finances publiques à rendre son avis à la mi-septembre.

Quels sont les enjeux de la préparation du budget 2025 ?

Le gouvernement doit présenter au Parlement le budget qui doit être définitivement adopté avant la fin de l’année pour permettre à l’État et aux administrations de fonctionner à partir du 1^euh Janvier. En l’absence d’un budget voté et publié avant le 31 décembre, et donc de ressources allouées, les administrations publiques seraient dans l’incapacité de payer les fonctionnaires, de régler les fournisseurs de l’État, les factures, etc. Cette situation ne s’est jamais produite dans l’histoire du V^et République.

A côté de cet aspect essentiel pour le fonctionnement de l’Etat, François Ecalle, fondateur de Fipeco, site d’information sur les finances publiques, soulève une série de questions macroéconomiques, qui portent sur « la politique économique des finances publiques »La cohérence avec les objectifs du programme de stabilité, le respect des règles budgétaires fixées par l’Union européenne et la préoccupation des marchés financiers concernant la dette du pays sont autant d’éléments que le gouvernement doit intégrer. Il précise qu’avec « Avec les nouvelles règles budgétaires européennes, nous devrions faire un effort pour redresser nos comptes publics, soit en limitant nos dépenses, soit en augmentant les impôts, d’une quinzaine de milliards par an, pendant cinq à sept ans. » L’équation complexe est de faire adopter un budget par l’Assemblée nationale et le Sénat tout en sachant « rassurer nos créanciers et nos partenaires européens ».

Quel est l’horaire théorique à respecter ?

L’élaboration du budget s’inscrit dans un processus de préparation qui a débuté au printemps. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF, qui est l’équivalent de la “Constitution financière” de l’Etat) prévoit que le gouvernement doit présenter aux parlementaires, avant le 15 juillet, un premier bilan des dépenses engagées pour l’année à venir.

Avant d’être proposé à l’Assemblée nationale, le projet de loi de finances (PLF) est soumis au Haut Conseil des finances publiques, pour avis sur la « la cohérence du projet de loi, (…) ainsi que (sur) le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses du projet de loi”, et au Conseil d’Etat, qui vérifie les évaluations financières de chacun des articles. Le projet doit ensuite être présenté au Conseil des ministres avant d’être soumis à l’Assemblée nationale, au plus tard le premier mardi d’octobre (soit 1^euh (octobre de cette année).

Les parlementaires disposent d’un délai maximum de soixante-dix jours pour examiner, amender et voter le texte, qui peut ensuite encore être soumis au Conseil constitutionnel sur saisine d’un groupe de députés ou de sénateurs afin d’évaluer la conformité des mesures du PLF à la Constitution.

La loi doit être promulguée et publiée dans Journal officiel au plus tard le 31 décembre afin que les crédits puissent être engagés à partir du 1er décembre^euh Janvier.

Quels sont les scénarios possibles cette année ?

En raison de la dissolution de l’Assemblée nationale et de la démission du gouvernement Attal le 16 juillet, le calendrier théorique est déjà perturbé. Le document contenant les premiers éléments budgétaires et rendant compte des dépenses prévues, appelé “tiré-à-part”, n’a pas été transmis aux parlementaires à la mi-juillet : un document contenant ces informations a été transmis aux parlementaires le 2 septembre, après les menaces du président et rapporteur de la commission des finances de l’Assemblée nationale, Eric Coquerel (La France insoumise) et Charles de Courson (Libertés, indépendants, outre-mer et territoires), de venir le récupérer eux-mêmes à Bercy.

• Reporter l’examen à l’Assemblée

Avant la nomination du nouveau Premier ministre, Michel Barnier, le gouvernement démissionnaire étudiait la possibilité de reporter de quelques jours la transmission du PLF au Parlement, contournant ainsi les délais de la loi LOLF. S’appuyant sur la Constitution, qui prévoit un délai de soixante-dix jours pour l’examen au Parlement plus cinq jours par le Conseil constitutionnel, « Nous pouvons donc déposer un budget une semaine, voire quinze jours après le 1er^euh octobre “ont indiqué deux sources concordantes au sein de l’exécutif.

• Modifier le texte par amendement

Même s’il s’octroie un délai supplémentaire, le futur gouvernement Barnier n’a plus beaucoup de temps pour remodeler en profondeur le budget par rapport au plan de l’équipe démissionnaire. En revanche, il peut soumettre le texte tel quel, afin qu’il soit présenté au Parlement en temps voulu, puis modifier le texte par des amendements. Le gouvernement a toute latitude pour ajouter des coupes budgétaires ou de dépenses, des hausses ou des baisses d’impôts, etc.

Les parlementaires, en revanche, sont très limités dans leurs propositions d’amendement du budget ; selon l’article 40 de la Constitution, celles-ci ne peuvent entraîner ni une augmentation des dépenses ni une diminution des ressources.

• Activer l’article 49.3 au risque d’une motion de censure

Une fois finalisé, le PLF doit ensuite être voté par la majorité des parlementaires. Si ce n’est pas le cas, le gouvernement pourrait recourir à l’article 49.3. Mais il lui faudrait composer avec les équilibres politiques à l’Assemblée et une probable motion de censure, qui, si elle était adoptée par une majorité de députés, entraînerait le rejet du texte et la démission du gouvernement. Le député Rassemblement national Jean-Philippe Tanguy a indiqué jeudi que son groupe voterait une motion de censure contre le gouvernement de Michel Barnier en cas de hausse d’impôts.

D’autres mécanismes prévus par la Constitution peuvent être invoqués par le gouvernement pour faire adopter ce texte : l’article 47 prévoit ainsi deux éventualités.

Dans le cas où les débats parlementaires s’éternisent au-delà de soixante-dix jours sans aboutir à un vote, le gouvernement peut reprendre la main et mettre en œuvre les dispositions de son projet de budget par décret. Cette configuration ne s’est jamais produite dans l’histoire de la Ve République.^et République.

Enfin, si le projet de loi de finances n’est pas adopté avant la fin de l’année, le gouvernement peut demander par loi spéciale de continuer à collecter les impôts et à ouvrir des crédits, à hauteur du montant du dernier budget voté. Cette disposition pourrait être envisagée dans la configuration où l’exécutif ne parviendrait pas à trouver une majorité sur le texte et aurait un calendrier trop court pour présenter un nouveau projet et le faire voter avant la fin de l’année. Encore faut-il que cette loi spéciale soit votée avant la fin de l’année par le Parlement.

Cette disposition a déjà été activée lors du V^et République, notamment en 1979 pour le budget 1980, après que le Conseil constitutionnel eut censuré l’ensemble de la loi de finances fin décembre (pour une raison de forme) : le Parlement a voté dans les derniers jours de l’année cette loi spéciale autorisant le prélèvement d’impôts.

• Article 16 de la Constitution, en dernier recours

Dans un cas extrême, certains constitutionnalistes envisagent la possibilité de recourir à l’article 16, qui accorde au Président de la République des pouvoirs exceptionnels à titre temporaire en cas de « menace grave et immédiate » se rapportant notamment à « l’exécution de ses engagements internationaux » (comme la nécessité de présenter un budget à l’Union européenne, par exemple) ou« interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels » (si aucune dépense n’est nécessaire pour assurer le fonctionnement de l’État).